I poteri
I Trattati costitutivi assegnavano all’assemblea parlamentare funzioni principalmente consultive, ma nessun potere normativo sostanziale. Infatti, il Consiglio doveva consultare obbligatoriamente (consultazione semplice) il Parlamento europeo su alcune materie (come il diritto di stabilimento, gli accordi di associazione, la politica agricola comune, la politica dei trasporti); tale funzione non si traduceva in un vero e proprio potere normativo, che i Trattati attribuivano alla Commissione e al Consiglio dell’Unione europea.
Nel corso del tempo, il Parlamento europeo è stato trasformato in un’istituzione rappresentativa e le sue funzioni sono state notevolmente estese. Con il Trattato di Lussemburgo (1970) e con il Trattato di Bruxelles (1975) sono stati attribuiti al Parlamento europeo poteri in materia di bilancio dell’Unione.
Dopo le prime elezioni del 1979 furono introdotti numerosi cambiamenti, poiché un Parlamento eletto direttamente rappresentava i cittadini europei. Dal momento che derivava i propri poteri dalla sovranità collettiva (forse più dello stesso Consiglio, che li deriva dalla responsabilità dei ministri che lo compongono verso i Parlamenti nazionali) furono consolidati i suoi poteri in ambito normativo, ma anche in tema di sindacato politico.
Con la Dichiarazione solenne sull’Europa (detta Dichiarazione di Stoccarda, 1983) si consolidò il potere di controllo politico del Parlamento europeo sulla Commissione, attraverso l’approvazione della nomina del Presidente della Commissione e l’espressione del voto di fiducia sul programma della Commissione.
Nel 1986 l’Atto unico europeo attribuì al Parlamento il diritto di esprimere un parere conforme, previsto per gli accordi di associazione e di ammissione nell’Unione di un nuovo Stato, per la stipulazione di accordi internazionali, per l’approvazione delle regole sul diritto di soggiorno dei cittadini dell’Unione, per l’organizzazione e gli obiettivi dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione. Successivamente il parere conforme è stato introdotto anche in tema di individuazione dei compiti e dei poteri della Banca centrale europea. Inoltre, il documento introdusse la procedura di cooperazione per la politica sociale, per la realizzazione della libertà di stabilimento, per il mutuo riconoscimento dei diplomi, per la ricerca e lo sviluppo tecnologico, per la realizzazione della libera circolazione dei lavoratori, per il riavvicinamento delle legislazioni relative al mercato interno, per la coesione economica e sociale e per il coordinamento delle disposizioni per i cittadini stranieri relative all'ordine pubblico e alla sanità pubblica. Infine, le disposizioni dell’AUE attribuirono al Parlamento la potestà di partecipare alle attività riguardanti la cooperazione politica tra i Paesi membri e tra le Comunità europee ed altri Paesi esterni ad esse.
Nel 1992 il Trattato di Maastricht introdusse la procedura di conciliazione, riconoscendo in questo modo all’assemblea il diritto di veto su questioni riguardanti l’ambiente, la libera circolazione dei lavoratori e dei servizi, la protezione dei consumatori, il mercato interno, la cultura e l’educazione.
Con l’ultima revisione dei trattati, il Parlamento europeo ha visto precisati e ulteriormente consolidati i propri poteri. Il Trattato di Lisbona (2007) ha disposto che il Parlamento europeo eserciti la funzione legislativa, la funzione di bilancio, la funzione di controllo politico e funzioni consultive. Le nuove disposizioni hanno fatto diventare il Parlamento europeo un legislatore a pieno titolo, hanno esteso e generalizzato la procedura di codecisione in ambito legislativo, oggi diventata procedura legislativa.
Inoltre, come negli stati federali, il Parlamento europeo esercita altri poteri riservati ad esso in quanto Camera rappresentativa della sovranità collettiva dell’Unione, come ad esempio la funzione di sindacato politico sulla Commissione, la funzione di informazione e la funzione di partecipazione politica. Tali poteri dovrebbero consentire al Parlamento di esprimere la legittimazione democratica e di partecipare alle scelte di governo dell’Unione.
La forma di governo dell’UE e il ruolo del Parlamento europeo
Le funzioni legislative, ma anche quelle di controllo, che gli sono state via via attribuite hanno contribuito a cambiare la natura stessa del Parlamento europeo. Tuttavia, l’assemblea è rimasta un’istituzione debole, a causa della carenza sostanziale di alcuni suoi poteri, soprattutto nella funzione di controllo dell’esecutivo europeo e nel procedimento legislativo: i poteri del Parlamento europeo nel processo normativo conoscono ancora dei vuoti cosicché restano ancora molte decisioni che sfuggono al controllo parlamentare, ad esempio le regole sulla moneta unica sono state affidate in via esclusiva al Consiglio dell’UE, il quale esercita tale potestà attraverso una procedura speciale.
La fragilità del Parlamento europeo deriva anche dagli equilibri istituzionali presenti all’interno dell’Unione che, di fatto, ne sminuiscono il ruolo in rapporto agli altri organi europei.
Per comprendere questi equilibri è opportuno osservare che il soggetto europeo esercita le facoltà con cui si esprime la sovranità di uno Stato (facoltà regolativa, di controllo su un territorio e una popolazione, estrattiva e redistributiva) per mezzo di un insieme di organi. Ma a differenza delle forme di governo che si sono sviluppate negli ultimi due secoli negli Stati di democrazia liberale (costruite sul principio della divisione dei poteri, in modo che compiti di natura diversa siano assegnati ciascuno a un organo, denominato legislativo, esecutivo o giudiziario), la forma di governo dell’Unione europea è fondata sul principio della condivisione dei poteri, dovuta all’applicazione congiunta del principio della separazione in verticale e orizzontale delle funzioni costituzionali. Non esiste quindi un organo titolare esclusivo di una funzione, ma le stesse funzioni sono distribuite su organi diversi.
In Europa, infatti, la funzione legislativa è attribuita al Parlamento e al Consiglio dell’UE, quella di indirizzo politico al Consiglio europeo e al Consiglio dell’UE, quella esecutiva per la maggior parte alla Commissione, ma anche al Consiglio dell’UE. Il sindacato politico del Parlamento europeo può essere espresso soltanto nei confronti della Commissione, mentre ne sono sottratti il Consiglio europeo e il Consiglio dell’UE; può dunque essere utilizzato per controllare la regolarità della gestione amministrativa, ma non per verificare il rispetto e l’attuazione dell’indirizzo politico.